对于大多数基本权利条款而言，单一的基本权利条款仅能推导出基本权利的防御权面向，而无法推导出受国家保护的主观权利面向。
这是监督和制约权力的根本目的。(三)关于宪法实施的思想 宪法实施是指宪法规定的制度及其蕴含的价值和精神得以具体化和现实化，从而使宪法理念和宪法制度在国家和社会生活中起到应有的作用。
……中国坚持把人权的普遍性原则和当代实际相结合，走符合国情的人权发展道路，奉行以人民为中心的人权理念，把生存权、发展权作为首要的基本人权，协调增进全体人民的经济、政治、社会、文化、环境权利，努力维护社会公平正义，促进人的全面发展。习近平强调：我们党首先要带头尊崇和执行宪法，把领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来。习近平强调：检验我们一切工作的成效，最终都要看人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善，人民权益是否真正得到了保障。(12)习近平：《论坚持全面依法治国》，第9页。民主是近代宪法诞生的政治基础，是宪法的重要价值和规范保障对象。
全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施，做到‘法立，有犯而必施。概言之，就是要通过生动活泼的形式、喜闻乐见的语言、灵活多样的途径，讲好中国宪法故事，让宪法精神深入人心。财税体制是我国经济体制和政治体制改革的交汇点。
【46】由于国家—社会关系已非单向控制关系，而是转向契约化的交换关系，所以中国纳税人的权利意识增强了，这也进一步激发了其对财政民主和民权保障的诉求。为此，中国采取了两方面举措。而乡绅则起到官民之间的缓冲中介作用，配合官府向人民征收赋税，在税率过高时与知县协商，【4】并通过包揽税收将自身所享有的税收优惠提供给民众，属于保护型经纪。【52】最终，2004年的《宪法》修正案确认了私有财产权的宪法保障：公民的合法的私有财产不受侵犯。
【26】同上书，第123页。于横向层面，改革增强了部门预算的全面性与公开度，《预算法》等规范也设置了更细化的预算审议程序（尤其是初审程序的新设），同时改善了预算执行管理体系和绩效评估模式。
对于这些中介掮客（middlemen）在田赋征收中的功能描述，参见［美］曾小萍：《州县官的银两：18世纪中国的合理化财政改革》，董建中译，中国人民大学出版社2005年版，第一章。反过来，预算改革的效果也对政府职能的重新配置具有至关重要的影响。中国1982年《宪法》仅在第三条第三、四款规定了央地事权划分的笼统原则：中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。然而，在限制国家集中性权力的财政制宪民主一维，改革成效则颇为有限。
【72】新一轮财税体制改革正是在此背景下启动，伴随中共中央《深化财税体制改革总体方案》的出台和《预算法》的修改，包含了改进预算管理制度、深化税收制度改革、调整中央和地方政府间财政关系三大内容，目标在于建立 与国家治理体系和治理能力现代化相适应的制度基础。而在集中性权力一维，原有预算体制中的一些缺陷使其与转变政府职能、限制国家的权力过大的改革目标并不适应。【25】［英］诺贝特·埃利亚斯：《文明的进程·第二卷社会变迁文明论纲》，袁志英译，三联书店，第122—123页。作者简介：吴良健，法学博士，中国政法大学法学院宪法学研究所讲师。
而政治体制改革中，需要刀刃向内，因此较难开展。【75】但是，地方财政自主程度整体而言依然有限。
【15】John L. Campbell, An Institutional Analysis of Fiscal Reform in Post-communist Europe, 25Theory Society 45,49-50(1996). 【16】参见林毅夫：《中国经济专题》，北京大学出版社2012年第2版，第四讲。【64】如此种种行政内部控制和预算纪律的缺失，致使政府部门享有巨大的资金使用自由以及继之而来的腐败，而无法有效地将其用于提供公共服务。
王绍光、马骏：《走向预算国家———财政转型与国家建设》，《公共行政评论》2008年第1期，第13—22页。王绍光认为，公共财政是政治改革的最佳切入口。恰恰因为国家集中性权力介入范围太广而深度不够，【37】加之高度分散、以邻为壑的单位制之下各组织重自身利益而轻普遍利益、财物私产化，财政制度缺乏公共性，反而导致公共物品的缺乏。在20世纪90年代初期，一些地方政府逐步将纳税较多的私营企业主吸收进入人大、政协、群众组织甚至政府部门，以便获得后者政治上的支持和纳税政策上的合作。【5】两种国家经纪类型的区别，参见［美］杜赞奇：《文化、权力与国家：1900—1942年的华北农村》，王福明译，江苏人民出版社1996年版，第37页。这明显地体现在《预算法》坎坷的修订之路中：最初，由全国人大起草的修改草案强调了人大的预算监督程序，但被国务院有关部门回绝。
在现代国家建设和财政体制转型的历史进程中，基础性权力理性化与集中性权力制约、民主监督应当双管齐下，方能提供更为坚实的政治正当性基础。人大预算审议缺乏具体辩论程序规则、没有预算修正权（只能整体通过或否决）、会期短（全国人大审议预算的时间只有半天，地方人大相对略长）、人大代表非专职化、非竞争性选举产生故而民意代表性不足、人大的预算工作辅助机构专业人员少（缺乏预决算审查、政策分析的能力）。
白彤东：《中国是如何成为专制国家的？》，《文史哲》2016年5期。【7】［美］孔飞力：《中国现代国家的起源》，陈兼、陈之宏译，三联书店2013年版，第86—93页。
在这一阶段当中，行政体系内部的集中控制、分配仍是主要趋向，重在培养财政纪律和分配效率这前两个预算能力要素，以形成有效的财政监督规则与程序，同时使支出机构的管理者养成按照规则进行管理的习惯和实践方法【62】，将外部的预算约束内化为一种职业习惯，减少机会主义行为的动机。【38】 在国家—社会关系层面，改革限缩了国家的职能范围，使社会逐渐拥有了更大的自主空间。
2007年的《物权法》、2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》则对私有财产提供了更完备的法律保护，从而使国家在面对公民私产时受到更多限制。中国近现代史进程中，中央政府通过政治运动和法制改革的方式，不断地提高其财政汲取能力，并强化了对各部门支出的理性化控制。【14】参见马骏：《治国与理财：公共预算与国家建设》，三联书店2011年版，第19页。各级行政首长只要通过财政部门这一准核心预算机构，就能高效地控制整个行政体系的收支活动，更为有效地实施统一的政策。
他定义了国家精英所拥有的两类权力：集中性权力和基础性权力。其中，基础性权力的发展主要依赖于行政体制的完善，通过行政管理的科学理性化，实现全面控制权力体制、渗透社会并有效执行政策技术性目标，因此在中央行政权主导之下，改革的难度相对较低。
另一方面，国家也在提高自身在其职能范围内提供公共物品的基础性能力，从而建立一个高效理性而功能分殊（包括国家—社会、立法—行政和中央—地方的功能分殊）的权力架构。【45】自1978年以来，市场化改革已经减少了国有企业的规模，并放开对私营经济的限制。
这也间接导致人大和审计署等预算监督机构在预算制定过程中难以实质行使监督、问责权。总之，若无针对宪法监督、制约体制本身的改革，仅靠财政预算改革难以从根本上改革政治体制。
五、结语 从上述财政改革轨迹可见，现代中国国家建设的基础性权力的强化和集中性权力的限缩并未得到均衡发展，根源可从激励机制和历史发展的路径依赖分析。从清末到新中国成立初期，国家不断深入基层社会，财政汲取能力大为提升，改革开放后，中国财政民主问责的诉求增强，因而改革的重心是转变政府职能，并提高供应公共服务的基础性能力，从而建立一个权力制约、功能分殊的权力架构。【59】Carolyn Webber Aron Wildavsky, A History of Taxation and Expenditure in the Western World, Simon and Schuster, p.326. 【60】Carolyn Webber Aron Wildavsky, A History of Taxation and Expenditure in the Western World, Simon and Schuster, pp.330-331 【61】美国管理与预算办公室在预算编制和执行过程中的职能即为一例，参见Eloise Pasachoff, The President's Budget as a Source of Agency Policy Control, 125 Yale Law Journal2182, 2207-2243 (2016); Cass Sunstein, The Office of Information and Regulatory Affairs: Myths and Realities, 126 Harvard Law Review1838, 1838 (2013). 【62】［美］艾伦·希克：《当代公共支出管理方法》，王卫星译，经济管理出版社2000年版，第120页。而国库集中收付、政府采购改革则让财政部门在预算执行中监督各部门资金流动和集中进行采购的权力。
【80】参见王绍光、马骏：《走向预算国家———财政转型与国家建设》，《公共行政评论》2008年第1期，第13—22页。这集中体现在单位制上，各级政府和单位都是集政治、经济、社会福利等所有职能为一身的组织，且均有双重职能：一方面，它们是公共物品的提供者，负责公共领域内的政治秩序维持和社会管理。
同时，国家也通过审计部门进行事后的集中复核。参见张志红：《当代中国政府间纵向关系研究》，天津人民出版社2005年版，第271—272页。
【6】从清雍正帝针对包揽纳税的禁令到民国南京国民政府反土豪劣绅的运动，中央政府一直致力于将地方税收收入置于其官僚体系的直接控制之下。其三，由于细化的部门预算的缺乏，财政部门只能整块地将资金分配给各个部门，由后者自由支配，于是导致各部门拥有不受约束的二次预算分配权，行政首长和财政部门也难以评估、监督资金开支的具体使用去向。
